3+11九部門鼓勵引導退休人員回鄉定居，允許農村集體經濟組織探索人才加入機制

現在的城里人，往上數三代，大多來自農村，只要有機會，很多人都有回報家鄉的愿望。

據農業農村部網站消息，近日，農業農村部等九部門聯合印發《“我的家鄉我建設”活動實施方案》提出，鼓勵引導退休干部、退休教師、退休醫生、退休技術人員、退役軍人等回鄉定居，當好產業發展指導員、村級事務監督員、社情民意信息員、村莊建設智囊員。

農業農村部、國家發展改革委、教育部、民政部、人力資源社會保障部、自然資源部、住房城鄉建設部、退役軍人事務部、全國工商聯已于7月20日在《“我的家鄉我建設”活動實施方案》中提出，縣級普遍建立“我的家鄉我建設”活動的工作機制，組織農民在鄉建設，倡導大學生到鄉建設，動員能人回鄉建設，吸引農民工返鄉建設，引導企業家入鄉建設。

方案同時強調，允許農村集體經濟組織探索人才加入機制。

退休回鄉怎樣定居？

1982年，國務院發布《村鎮建房用地管理條例》，對特定城鎮居民取得宅基地作出了規定；1987年實施的《中華人民共和國土地管理法》，在法律上明確非本村村民也可以申請宅基地。

但是，1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》刪除了關于城鎮非農業戶口居民使用集體土地建住宅的條款，規定“宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有”，增加了“一戶一宅、面積限定”規定，即“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。

1999年5月，國務院辦公廳印發《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地通知》，明確禁止城市居民在農村購置宅基地。我國農村宅基地制度呈現出集體所有、成員使用，一戶一宅、限定面積等特征。

2016年，國務院辦公廳印發《關于支持返鄉下鄉人員創業促進農村一二三產業融合發展的意見》提出，在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房，這被認為是“解決鄉賢返鄉后的居住問題”。

2019年，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部印發《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》，鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，依法保護城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的合法權益，明確租賃合同的期限不超過二十年，合同到期后，雙方可以另行約定。

基于這些法律法規，湖北省農業農村廳今年8月14日答復省政協委員關于“出臺政策，允許城市退休人員回祖籍、出生地、長期居住或工作的地方繼承或者購買宅基地，重修或建設房舍”的建議稱，目前法律不允許突破。城市退休人員可以繼承和租賃農村的房屋，鼓勵與村民合作建房，但不能買賣或繼承宅基地。

湖南省鄉村振興局去年6月在答復省政協委員《關于鼓勵離退休高級知識分子回鄉助力鄉村振興的建議》時也表示，農村宅基地不能繼承，農房可以依法繼承。農村宅基地所有權、宅基地使用權和房屋所有權相分離，宅基地所有權屬于農民集體，宅基地使用權和房屋所有權屬于農戶。宅基地使用權人以戶為單位，依法享有占有和使用宅基地的權利。在戶內有成員死亡而農戶存續的情況下，不發生宅基地繼承問題。農戶消亡時，權利主體不再存在，宅基地使用權滅失。同時，根據《民法典》有關規定，農房作為遺產可以依法由被繼承人城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。因房地無法分離，繼承人繼承房屋取得房屋所有權后，可以依法使用宅基地，但并不取得用益物權性質的宅基地使用權。

“目前，繼承祖宅的退休返鄉人員翻建新建房屋，和在農村無房的退休返鄉人員申請宅基地建房問題，涉及突破現行法律規定，在全國試點地區獲得全國人大授權才能出臺相關政策。”浙江金華市農業農村局今年7月10日在答復市政協委員《關于完善退休返鄉人員保障措施以助力鄉村人才振興的建議》時表示。

重慶市農業農村委員會今年6月在答復市政協委員時也強調，鄉賢回鄉改建原有住宅，涉及農村宅基地基本制度。現行宅基地基本制度框架下，因鄉賢不屬于本集體經濟組織成員，其申請在農村改建住宅尚不具備條件。

浙江金華市農業農村局在前述答復中說，為有效推動解決退休返鄉人員居住問題，近年來，金華市鼓勵村集體、農民盤活利用閑置宅基地和閑置農房，退休返鄉人員可以通過租賃農村閑置宅基地和閑置農房、合作建房、共享農屋等多種方式回家鄉居住，期限最長可達二十年。

同時，在全國宅基地制度改革試點義烏市，探索宅基地使用權管理辦法。在優先考慮集體經濟組織成員的前提下，對無法及時退出又確需利用的宅基地，根據非本村集體經濟組織成員合法擁有的農村住宅情況，允許按照村級組織確定的比例安置，安置比例不得超過1：1，建筑占地面積最高不得超過90平方米。

探索人才加入農村集體經濟組織

“2019年以來的若干中央文件都強調探索集體經濟組織成員的退出和外部人才加入機制，集體經濟組織開放流動已提上改革日程。”中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明今年7月30日在澎湃新聞發表文章《村莊開放發展何以可能？》提到。

另據中國經濟時報今年6月26日報道，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員葉興慶在文章《以擴大農村開放促進城鄉經濟循環》中認為，要抓好建立農村集體經濟組織成員加入機制這個關鍵。

葉興慶文章稱，完整的農村集體經濟組織成員權包括農村土地承包權、宅基地使用權、集體資產股權（以下簡稱“農村‘三權’”）等在內，目前未見有地方在完整成員權對外開放方面進行探索，但在單項成員權對外開放方面已經有地方在探索。

比如，貴州省湄潭縣一些村探索允許外來管理人才在繳納基礎設施建設費后出資入股、加入村股份經濟合作社，獲得除宅基地申請權和土地承包權之外的成員權；一些村為保障外來農業產業工人的穩定居住需求，探索外來村民申請集體成員資格權，并在當地居住滿規定年數后申請有償流轉宅基地。

中國社會科學院政治學研究所副研究員陳明在前述文章中也提到，廣東佛山的出資購股、浙江義烏的農房流轉，都取得了很好的效果。雄安新區的改革方案中已經允許農民轉讓土地承包權和宅基地資格權，這是集體成員權現代轉型的一個重大契機。北京允許在集體土地上建設共有產權住房，這意味著城市人可以通過住房分享集體土地權利。

葉興慶在前述文章中說，根據目前向社會征求意見的《農村集體經濟組織法（草案）》，增量成員的加入途徑沒有拓寬，即便“長期在本集體經濟組織工作、生活，對集體作出貢獻者”也只能享受本集體經濟組織成員的部分權益和福利。從長遠計，應拓寬增量成員的加入途徑，按為農村社區所作貢獻、履行相關義務、居住生活年限等條件，逐步吸收部分新成員，賦予其單項或完整集體成員權。

葉興慶認為，在農村“三權”中，宅基地使用權最受社會關注。要抓好擴大農村宅基地使用權轉讓受讓人范圍這個焦點。應以自住為前提，按縣內農村集體經濟組織成員家庭、縣內城鎮居民家庭、縣外農村集體經濟組織成員家庭、縣外城鎮居民家庭的順序依次擴大受讓人范圍。優先把退休回原籍的教師、醫生、科技人員、企業家等“新鄉賢”納入受讓人范圍。允許城鎮戶籍人口對依法繼承的農房進行重建。設置宗數或面積上限，防止圈占土地、建別墅大院。