以改革試點為契機 深入推進(jìn)訴訟制度改革

原標(biāo)題：以改革試點為契機 深入推進(jìn)訴訟制度改革

四級法院審級職能定位改革試點迄今，各項試點舉措有序開展，四級法院審級職能框架逐步清晰；司法機制運行整體平穩(wěn)，四級法院審判態(tài)勢符合預(yù)期；堅持以人民為中心立場，當(dāng)事人訴訟權(quán)益得到充分保障。為深化試點工作，取得更好效果，筆者建議：進(jìn)一步加強高級別法院的對下審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)一步規(guī)范提級管轄的常態(tài)化工作機制，進(jìn)一步提高再審機制改變后再審糾錯的效能和質(zhì)量。

自2021年8月20日全國人大常委會授權(quán)最高人民法院組織開展四級法院審級職能定位改革試點迄今已經(jīng)一年。近日，按照全國人大常委會工作安排，最高人民法院院長周強就改革試點運行情況作了中期報告。根據(jù)中期報告內(nèi)容和筆者對四川、重慶等地法院的跟蹤調(diào)研情況，我認(rèn)為本次試點成效可以總結(jié)為以下三大方面：

一是各項試點舉措有序開展，四級法院審級職能框架逐步清晰。通過級別管轄調(diào)整，案件數(shù)量常規(guī)性下沉，基層法院一審案件雖有所增加，但在可承受范圍之內(nèi)，基層實質(zhì)性化解矛盾糾紛的改革目的初步實現(xiàn)；案件提級管轄機制有效激活，提級管轄標(biāo)準(zhǔn)及工作流程逐漸規(guī)范，類案同判、風(fēng)險防控、案例轉(zhuǎn)化等機制亦逐步完善，如上海、四川、重慶等高院制定實施細(xì)則，在探索細(xì)化“特殊類型案件”具體標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范案件提級管轄工作程序、靈活運用信息技術(shù)手段等方面，做了一些有益嘗試并取得良好成效。再審程序改革有序推進(jìn)，新的再審糾錯機制正在形成，省級法院民事、行政案件申請再審審查案件數(shù)量增長，再審功能強化；最高審判機關(guān)職能定位趨于優(yōu)化，統(tǒng)一法律適用及監(jiān)督指導(dǎo)全國審判工作的職能愈加凸顯。

二是司法機制運行整體平穩(wěn)，四級法院審判態(tài)勢符合預(yù)期。從試點情況看，試點法院受理“下沉”的民事、行政一審案件數(shù)量可控、增幅合理、質(zhì)量穩(wěn)定，未出現(xiàn)基層法院案件數(shù)量激增和質(zhì)量明顯下滑的情況。高層級法院適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變，調(diào)整程序機制，案件辦理質(zhì)效亦顯正常。雖然此項改革可謂“新中國成立以來涉及法院層級最全、涵蓋訴訟領(lǐng)域最廣、系統(tǒng)集成程度最高的一次審級改革”，但改革試點未出現(xiàn)較大震蕩及明顯不良反應(yīng)，整體推進(jìn)比較順利，深化試點改革達(dá)到預(yù)期目的。

三是堅持以人民為中心立場，當(dāng)事人訴訟權(quán)益得到充分保障。本次試點雖名為明確四級法院審級職能定位，但試點全過程始終貫穿站穩(wěn)人民立場。在哪一級法院起訴、選擇何種程序開展訴訟、如何實現(xiàn)權(quán)力救濟都是隱含在本次改革試點中的問題，關(guān)乎到當(dāng)事人切身的重大訴訟權(quán)益。本次試點著力破除法院本位主義思想，注重強調(diào)并尊重保障當(dāng)事人的程序選擇權(quán)、利益處分權(quán)、訴訟知情權(quán)和權(quán)利救濟權(quán)，使改革能夠更好滿足人民群眾新要求和新期待。例如最高人民法院強調(diào)對于試點事項要作好充分釋明，對于級別管轄調(diào)整除充分告知外，還應(yīng)當(dāng)做好起訴的引導(dǎo)；對于提級管轄，創(chuàng)新性引入當(dāng)事人申請?zhí)峒壒茌牭墓ぷ鳈C制；對于再審程序改革，充分尊重當(dāng)事人再審申請?zhí)峤环ㄔ旱倪x擇權(quán)，同時要求各試點法院要逐步完善相應(yīng)的法律援助機制?？梢哉f，改革試點推進(jìn)到哪里，訴訟服務(wù)和權(quán)利保障就跟進(jìn)到哪里。

在肯定成效的同時，周強院長在中期報告中還客觀總結(jié)了改革試點運行至今存在的問題。筆者認(rèn)為，及時發(fā)現(xiàn)并聚焦已顯現(xiàn)和即將出現(xiàn)的問題，并適時提出解決方案，對更好推進(jìn)試點工作有重要的積極意義。對此，針對下一步如何深化試點工作，取得更好效果，筆者提出以下建議：

一是建議進(jìn)一步加強高級別法院的對下審判業(yè)務(wù)指導(dǎo)。對于下沉處理的重大民商事及部分行政案件，雖然整體上數(shù)量有限，質(zhì)效平穩(wěn)，但對于部分審判基礎(chǔ)較為薄弱的中西部基層法院而言，案件下沉與辦案能力、辦案條件仍存在一定矛盾。案件辦理的質(zhì)量受基層法院法官年輕化、審判經(jīng)驗不足、地方干預(yù)等因素的影響，在試點初期的一段時間內(nèi)，仍然有一個適應(yīng)磨合的過程，還需上級法院加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)、對下指導(dǎo)、審判監(jiān)督管理及審判能力建設(shè)。

二是建議進(jìn)一步規(guī)范提級管轄的常態(tài)化工作機制。中期報告顯示，案件提級管轄需求錯位與動力不足的情況仍在部分試點法院存在。主要是部分試點地區(qū)一定程度存在下級法院“上交矛盾”和上級法院“不當(dāng)提級”的情形。對此，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于進(jìn)一步厘清案件請示制度和提級管轄機制的區(qū)別和聯(lián)系，進(jìn)一步細(xì)化提級管轄案件的具體類型、報請流程、審核規(guī)范和工作程序，建立有效的工作激勵機制和成果轉(zhuǎn)化機制，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一有效的常態(tài)化案件提級管轄機制。

三是進(jìn)一步提高再審機制改變后再審糾錯的效能和質(zhì)量。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，再審程序改革后，爭議較大的問題主要表現(xiàn)為：原由最高人民法院審理的一部分申訴復(fù)查和再審案件下沉到省級法院，這些案件當(dāng)事人和律師往往出于提高案件審級和避免地方影響的考慮，對最高人民法院復(fù)查寄于厚望，因此改革后，對省級法院自我糾錯存在擔(dān)憂。對此，筆者認(rèn)為關(guān)鍵在于建立健全一套有效的再審程序監(jiān)督制約工作機制，做到確保再審依法糾錯與維護(hù)生效裁判相統(tǒng)一。建議進(jìn)一步加強并推廣“終審與再審審查、審理相分離”的模式，從再審職權(quán)配置的角度，加強法院內(nèi)部再審監(jiān)督制約機制建設(shè)，使審判監(jiān)督程序在兼顧公正與效率的同時，著力提高社會公信力。但同時也要看到，我國的最高人民法院并不是“再審法院”，仍然應(yīng)當(dāng)注重加強二審案件審理，同時充分運用提級管轄機制和再審提審機制，進(jìn)一步強化高層級法院的審判職能。（四川大學(xué)法學(xué)院教授 龍宗智）

（人民法院報）