疫情這兩年，14.7萬億元中國衛(wèi)生費用發(fā)生變化了

疫情這兩年，14.7萬億元中國衛(wèi)生費用發(fā)生變化了

財政“救火”資金在逐步撤出

文/ 辛穎 凌馨 劉一帆

編/ 王小

圖/Pixabay

王希（化名）在購物節(jié)多了一樣新愛好——囤口罩。一盒300支醫(yī)用外科口罩到手90元，整盒擺在家門口的柜子上，隨取隨用。

新冠肺炎疫情以來，一個人一年新增一百多元防疫花銷，放在全國就是數(shù)以億計的增量。智研咨詢數(shù)據(jù)顯示，2021年中國口罩行業(yè)產(chǎn)值為130.27億元，同比增長12.8%，其中醫(yī)用口罩產(chǎn)值為71.33億元。

口罩，只是王希生活開支因疫情改變的一小部分，還有消毒凝膠洗手液、濃度75%的酒精噴霧器等。中國在衛(wèi)生領(lǐng)域的支出，按來源法可分為三方，政府、社會和個人。而個人衛(wèi)生支出幾乎是在這場疫情中受影響最小的。

2020年中國衛(wèi)生總費用在7.2萬億元，達到1978年以來的最高值。這筆錢，占國民生產(chǎn)總值（GDP）7.12%。其中，個人衛(wèi)生支出占比為近30年來的最低水平。

這意味著，來自政府和社會的兩項支出，有著更大幅度的增長。根據(jù)國家統(tǒng)計局和國家衛(wèi)健委發(fā)布的2021年衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)，2020年、2021年兩年疫情，全國共花出的14.7萬億元衛(wèi)生費用，這幾乎是2016年—2018年三年的總額。

不過，2021年的數(shù)據(jù)顯示，在疫情暴發(fā)之初緊急“救火”的政府衛(wèi)生支出正逐步回撤，但疫情已經(jīng)改變了整個衛(wèi)生支出的流向，或?qū)砀L久的影響。

財政“救火”

財政工作人員一度非常忙。

為了將1萬億元抗疫特別國債資金盡早下發(fā)至基層，2020年6月30日的晚上，來自全國財政系統(tǒng)各級部門、超過1.58萬工作人員同時在線。

“這筆資金僅用了20余天就到了市縣，往年耗時一般超過100天。”財政部國庫司執(zhí)行監(jiān)控處袁慶海在接受新華社采訪時說。

2020年，中國政府衛(wèi)生支出近2.2萬億元，比2019年增長22%，達到近十年的增速高峰。

自新冠疫情來襲，各級財政緊急“救火”的經(jīng)驗大長，集中體現(xiàn)為政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域支出的增速。

2020年財政部全國一般公共預(yù)算支出決算表中，衛(wèi)生健康項支出決算數(shù)超過預(yù)算1325億元。這是財政在別的地方“省”出來的，因為僅公共衛(wèi)生就超出預(yù)算約1465億元。

其中，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理支出就達1148.14億元，為2019年的16193.8%。2021年雖有所回落，但仍維持在約872億元的高位。

作為控制疫情的“大壩”，疾控機構(gòu)經(jīng)費水漲船高。根據(jù)國家衛(wèi)健委部門預(yù)算，2021年，疾控機構(gòu)預(yù)算增長40.46%，部分用于增加疾控機構(gòu)工作經(jīng)費。同年，國家發(fā)改委安排中央投資88.44億元，重點支持省、市、縣三級疾控中心建設(shè)。

在沒有大規(guī)模傳染病時，疾控這類公共衛(wèi)生機構(gòu)的需求，就顯得沒那么迫切。國家衛(wèi)健委衛(wèi)生發(fā)展研究中心李巖等人的文章《2020年中國衛(wèi)生總費用核算結(jié)果與分析》數(shù)據(jù)顯示，2015年—2019年，公共衛(wèi)生機構(gòu)費用占衛(wèi)生總費比重，從6.56%下降到5.47%；其中疾控機構(gòu)費用占衛(wèi)生總費用比重，從1.61%下降到1.46%。

疫情，把這個傾向徹底扭轉(zhuǎn)了。

2022年，在國家衛(wèi)健委大力壓減一般性支出時，疾控機構(gòu)預(yù)算比上一年度再漲36.12%，主要用于基本建設(shè)項目支出和專業(yè)公共衛(wèi)生人才培養(yǎng)。

“新增投入可能主要用來新冠病毒核酸檢測能力提升等，還是圍繞疫情防控來做。”一位疾控系統(tǒng)人士介紹。

防疫一線是花錢最多的地方。2022年4月16日，國家衛(wèi)健委臨床檢驗中心副主任李金明公開介紹，從新冠疫情發(fā)生以來，中國已經(jīng)完成約115億人次的核酸檢測。

北京市2020年衛(wèi)生健康支出220.0億元，比2019年的176.5億元，增加了43.5億元。主要用于全力保障疫情防控，其中一項就是將北京市核酸日檢測能力提升到近80萬份。

5月26日，國家醫(yī)保局公開表示，常態(tài)化核酸檢測費用由各地政府承擔(dān)，目前各地均由財政部門對常態(tài)化核酸檢測提供資金支持。

新冠病毒疫苗接種的花費是另一大塊支出。這筆錢，由醫(yī)保基金和財政共同分擔(dān)。4月，國家醫(yī)保局透露，全國已經(jīng)接種32億劑次新冠疫苗，費用1200余億元。

醫(yī)療機構(gòu)的緊急改造也依靠財政支持。2020年，上海市在原有健康上海行動97.3億元的預(yù)算基礎(chǔ)上，為抗擊新冠肺炎疫情統(tǒng)籌安排落實111.6億元，包括市級支出45.7億元用于醫(yī)療救治、疫情防控人員補助、診療設(shè)備和防控物資購置、臨時病房搭建、發(fā)熱門診改造、市疾病預(yù)防控制中心遷建工程等。

不過，落到具體防疫工作人員的錢沒有增加。上述疾控系統(tǒng)人士稱，“國家疾控中心的基礎(chǔ)性財政撥款近兩年仍在減少，主要依靠課題的研究經(jīng)費來補貼收入”，有些地方疾控部門人員的待遇還有所下降，主要在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。

隨著疫情防控進入常態(tài)化，政府在衛(wèi)生領(lǐng)域的支出逐漸回歸常態(tài)。

2022年7月，國家衛(wèi)健委初步推算，2021年全國衛(wèi)生總費用支出逾7.5萬億元。這個數(shù)和2020年差不多。

但是，2021年占比最大的社會衛(wèi)生支出增加最多，3.4萬億元占比達44.9%。而當(dāng)年政府衛(wèi)生支出一項是2.07萬億元，占比27.4%。政府衛(wèi)生支出占財政支出的比重為8.4%，略低于2020年。財政支出向教育、科學(xué)技術(shù)、社會保障和就業(yè)等重點領(lǐng)域傾斜。

在國家衛(wèi)健委部門預(yù)算中，2021年重大公共衛(wèi)生服務(wù)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理等預(yù)算減少，這是因為，2020年為疫情防控安排的一次性緊急支出已經(jīng)完成，2021年不再繼續(xù)安排。

不過，財政對“基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費”的常態(tài)化補貼仍在穩(wěn)定增加。

國家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)顯示，從2020年人均74元，2022年提升到84元，并在績效考核中，設(shè)置了開展突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急演練次數(shù)不少于兩次、開展重點疾病防控專項督導(dǎo)人次超過不少于130次等項目。

看病花費，還是衛(wèi)生支出的大頭

疫情下，公立醫(yī)院的總收入水平仍在增長。

根據(jù)中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒，2020年中國公立醫(yī)院總收入3.21萬億元，意味著，全國42.8%的衛(wèi)生費用花在此處。

與各級財政2020年疫情防控資金支出超過4000億元相比，“看病”，才是中國人衛(wèi)生支出的大頭。

財政撥款中的專項經(jīng)費撐起了醫(yī)院收入的增長，不過，資金流向是醫(yī)院改擴建、購買設(shè)備等明確提升醫(yī)院“硬實力”的方向。

新冠肺炎疫情前，公立醫(yī)療機構(gòu)的財政撥款力度本在減弱。2015年—2019年，一般公共預(yù)算衛(wèi)生健康支出中，對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的投入從52.01%下降到49.63%，對醫(yī)保的投入從47.99%上升到50.37%。

2020年，財政對醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的投入占比提升至54.56%。作為抗擊疫情的主力軍，公立醫(yī)院被賦予要不斷提高服務(wù)能力和運行效率的使命。

“疫情后，公立醫(yī)療機構(gòu)的項目需要財政撥款，審批容易，撥款快。”一位省級地方官員介紹。

中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計年鑒2021數(shù)據(jù)顯示，2020年平均每所公立醫(yī)院獲得財政撥款4503.8萬元，比2019年提高1833.1萬元。公立醫(yī)院迎來了獨屬于自己的擴張機遇。

其中，2548家三級公立醫(yī)院最受重視，平均算，每家獲得財政撥款1.2億元。

在某中部省份，一家“大三甲”的新院區(qū)項目，預(yù)算增加了近一倍。該院一位副院長對《財經(jīng)》記者透露，“在發(fā)改委的范圍內(nèi)，會給你一個億、兩個億或者幾千萬元，具體的金額就是看你醫(yī)院的本事了。”

近十年，中國財政醫(yī)療衛(wèi)生支出中，中央和地方財政醫(yī)療衛(wèi)生支出整體呈“三七開”，國家衛(wèi)健委衛(wèi)生發(fā)展研究中心陳春梅在一篇文章中介紹，如2019年中央財政占比32.20%、地方財政占比67.80%，實現(xiàn)了“ 地方財政承擔(dān)主要的醫(yī)療衛(wèi)生投入責(zé)任”的政策。

2020年，圍繞醫(yī)院建設(shè)的地方債也顯著增加。財政部數(shù)據(jù)顯示，2020年1—12月，全國發(fā)行地方政府新增債券4.55萬億元。據(jù)建緯長沙律師事務(wù)所程師思不完全統(tǒng)計，2020年二季度，用于醫(yī)院建設(shè)和設(shè)備購置的，約占發(fā)行總額5%。

一位公立醫(yī)院相關(guān)負責(zé)人承認(rèn)，以防疫需求為名爭取項目建設(shè)資金，是一種共同選擇。若非如此，很難再從財政拿到更多錢。

“非剛需基本一刀切掉、剛需盡量壓縮。”一位地方衛(wèi)健委人員向《財經(jīng)》記者介紹，“疫情這幾年，培訓(xùn)經(jīng)費、自主創(chuàng)新的探索性項目經(jīng)費都砍掉，出差、外出交流之類的基本沒有。”

2020年，公立醫(yī)院最主要的收入——醫(yī)療收入，出現(xiàn)十年來首次下降，平均收入比2019年減少1436.1萬元。同時日常性的財政撥款縮減，到2022年初，國家衛(wèi)健委部門一般公共預(yù)算中，公立醫(yī)院預(yù)算連續(xù)三年下調(diào)。

財政撥款的流向，要求“大三甲”向更高一級的醫(yī)學(xué)中心發(fā)展。2022年7月22日，國家發(fā)改委相關(guān)負責(zé)人介紹，“十四五”期間，國家將重點支持國家醫(yī)學(xué)中心、國家區(qū)域醫(yī)療中心、省級區(qū)域醫(yī)療中心的建設(shè)，推動國家和省域優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源擴容下沉，進一步縮小區(qū)域間差距，更好地滿足群眾就近享有高水平醫(yī)療服務(wù)的需求。

每個國家醫(yī)學(xué)中心，中央投資原則上支持不超過10億元。計劃全國建設(shè)50個國家區(qū)域醫(yī)療中心，中央預(yù)算內(nèi)投資將分階段給予資金支持，累計不超過5億元。

地方財政也跟進投入。如遼寧省財政共計籌集安排財政補助資金5.5億元，支持參與爭創(chuàng)國家區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)的中國醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院、大連醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院等九家省屬醫(yī)院建設(shè)發(fā)展。為了拓寬籌資渠道，還安排新增地方政府債券12.2億元，對國家區(qū)域醫(yī)療中心建設(shè)項目予以傾斜支持。

此外，全國統(tǒng)籌聚焦重點病種和專科，計劃建設(shè)120個左右省級區(qū)域醫(yī)療中心。

相比于3.5萬家醫(yī)院，守在居民家門口的97萬個社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院是財政支持的另一端流向，2020年獲得財政撥款約2487億元，比2019年增加337億元。

城里，“社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心都在裝修樓房，專款專用，醫(yī)療內(nèi)部環(huán)境得到改善，原來想建病房沒有地方的，現(xiàn)在都有機會了。”廣州市一位社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)生解釋，疫情防控補貼也增長了，只不過醫(yī)生的整體收入還是在下降，原因還是在于患者減少。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，衛(wèi)生院也借機發(fā)展起來，尤其在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院們甚至開始擁有自己的核酸檢測實驗室。長三角地區(qū)一家衛(wèi)生院，在2021年最新購置的64排CT，這是出于防疫目的買的，但院長的想法是，“物盡其用”，選拔部分員工前往省城接受培訓(xùn)，以便在平日里，將這臺CT和一套造價100多萬的核酸檢測系統(tǒng)，用于體檢和診斷。

疫情改變了人們的出行軌跡，在家門口看病的人變多了。

2020年鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）門診量達18.5億人次，占門診總量的23.9%，比2019年上升0.6個百分點。

相應(yīng)的，衛(wèi)生費用流向也有所改變。《2020年中國衛(wèi)生總費用核算結(jié)果與分析》顯示，與2019年相比，2020年醫(yī)院費用中，城市醫(yī)院、縣醫(yī)院費用占比分別下降2.93個百分點、0.74個百分點，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、衛(wèi)生院費用占比分別上升0.20個百分點、0.05個百分點。

國家衛(wèi)健委一直在推分級診療，就是要將部分病人留在家門口醫(yī)院。疫情催生的這一轉(zhuǎn)變能持續(xù)多久，還需要持續(xù)觀察。

2021年也是疫情年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心（站）診療人次20.0億，比上年增加1.5億人次，不過，占總診療人次比重比上年下降0.3個百分點。

在新冠疫情前，衛(wèi)生費用有向大醫(yī)院傾斜的趨勢。《2020年中國衛(wèi)生總費用核算結(jié)果與分析》顯示，2015年—2019年，中國城市醫(yī)院和縣醫(yī)院費用占衛(wèi)生總費用（機構(gòu)法）比重，從53.43%上升到55.36%，其中流向城市醫(yī)院的費用占比，從39.52%上升到41.55%。

“單純從門診量來看，占比下降說明，基層醫(yī)療服務(wù)能力提升的速度還趕不上老百姓健康需求增長的速度。”國家衛(wèi)生健康委基層司司長聶春雷在2022年7月的一次新聞發(fā)布會上分析，從服務(wù)量來看，基層醫(yī)療既承擔(dān)了基本的醫(yī)療服務(wù)，還承擔(dān)了大量的公共衛(wèi)生服務(wù)，整體看，還是穩(wěn)中有升。

聶春雷稱，下一步，國家衛(wèi)健委將以問題為導(dǎo)向，大力提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的服務(wù)能力，將更多患者留在基層。

在硬件能力投入之外，上海創(chuàng)奇健康發(fā)展研究院執(zhí)行院長、上海財經(jīng)大學(xué)衛(wèi)生政策與管理研究中心前主任俞衛(wèi)指出，“我們更需要的是與之匹配的軟實力，即更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)生資源和更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)院管理能力，這也是今后衛(wèi)生費用投入資源上，更需要考慮的。”

“健康中國”行動新十年已過兩年，如何實現(xiàn)“以治病為中心”轉(zhuǎn)向“以健康為中心”，將在每一分中國衛(wèi)生費用上體現(xiàn)。